Очередная реформа местного самоуправления: «резать к чёртовой матери, не дожидаясь перитонита»?

Владимир ЛЕОНОВ,  депутат Законодательного собрания Ленинградской области 1994 – 2007 гг.

Три года назад в апреле 2020 года интернет-газета «Гатчинка.рф» и газета «Уездные ВЕСТИ» опубликовали мою статью «РАЗГРОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ» , в которой я предупреждал о возможном  уничтожении двухуровневой системы местного самоуправлении в России и Ленинградской области и, в случае  принятия соответствующего решения депутатами Гатчины, о – по существу – уничтожении остатков действительно местного самоуправления в Гатчине и Гатчинском районе.

И вот это случилось. На своём последнем заседании депутаты Гатчины приняли решение о том, чтобы прекратить существование Гатчины в статусе муниципального образования и поддержали включение Гатчины в состав муниципального округа, который будет существовать в границах Гатчинского района.

То есть депутаты, как и ожидалось, проголосовали за самоликвидацию и лишили население Гатчины самостоятельности при решении вопросов местного самоуправления. У нас в Гатчине было 33 депутата, которые должны были отстаивать интересы населения, а теперь будет значительно меньше в составе Совета депутатов Гатчинского муниципального округа.

Возможно, скажет кто-то, это правильно: мол, не приживается у нас местное самоуправление, нам нужна сильная государственная власть. Но тогда надо об этом сказать публично и внести изменения в Конституцию РФ, которой данная очередная (уже третья) реформа местного самоуправления противоречит. Те поправки, которые без публичного обсуждения недавно с этой целью были внесены в Конституцию РФ, явно недостаточны.

Давайте разберёмся.

1 мая 2019 президент Путин подписал закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон о МСУ), в результате чего вступили в силу поправки, внедрение которых довершит разгром МСУ в России.

Надо сказать, что закон был принят почти без публичного обсуждения. Хотя в случае реализации этих поправок, которые носят рекомендательный характер, будет уничтожено МСУ в границах всех городских и сельских поселений России. МСУ и так у нас многочисленными поправками в закон о МСУ находится в состоянии фактически полного отстранения населения от формирования органов МСУ – в пользу региональной власти. Достаточно сказать, что в 2019 году на прямых выборах избирались 14 % мэров, глав муниципальных образований (МО), а в 2008 году – 70 %.

До принятия настоящих поправок в России была сформирована двухуровневая система МО (в городских и сельских поселениях – нижний уровень, в муниципальных районах – верхний уровень) с разграничением полномочий. Что позволяло сочетать приближение МСУ к населению, учёт соответствующих возможностей «нижнего» уровня (поселений в границах района) и района, как регулирующего уровня.

Реализация поправок сделает легитимным (в рамках закона, но не Конституции РФ) уничтожение нижнего уровня МСУ.

Законом № 87-ФЗ в редакцию закона о МСУ введено новое понятие «муниципальный округ» – «несколько объединённых общей территорией населённых пунктов …, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления…».

Читая это определение, приходишь к выводу, что в современной России организовать этот муниципальный округ не удастся. Ведь последняя реформа местного самоуправления закончилась ещё в 2006 году, и все населённые пункты (поселения) уже являются МО.

Однако в противоречии с данным определением (а также с нарушением Конституции РФ) в 13 статье закона (Преобразование муниципальных образований) появляется «правило» построения муниципального округа: «Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечёт наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования».

Всё, оказывается, очень просто: представительные органы всех МО, входящих в состав муниципального района, должны дружно проголосовать за отказ от собственного МСУ, то есть за то, чтобы перестать быть в статусе МО. И за отказ от двухуровневого построения МСУ, которое было введено (а сейчас продолжает действовать, но уже как вариант) первой редакцией нынешнего закона, внесённого президентом Путиным, который, как видно, легко отказался от своей концепции, превратив закон о МСУ в «сборную солянку», своими многими положениями явно противоречащий Конституции РФ.

При этом допускается отрицательное голосование только в одном из муниципальных поселений. Применительно к нашему району: Гатчина голосует против, остальные поселения – «за», и этого достаточно для окончательного разгрома МСУ (прекращение существования Гатчины и всех других поселений района, как МО, ликвидация своего представительного органа и потеря самостоятельности).

А депутаты, которые, казалось бы, должны видеть и антиконституционную сущность происходящего, и существенное ограничение и своих полномочий и полномочий своих избирателей, тем не менее, будут, как показывает практика, голосовать за этот произвол. Наша власть уже давно «научилась» работать с депутатами, которые, как правило, предпочитают предавать интересы жителей, интересы своих избирателей, чем оказывать сопротивление.

И закон «не волнует», что для территории с населением чуть ли не в 300 тысяч человек возможно организовывать только верхний уровень МСУ, уже хотя бы потому (о нарушениях Конституции РФ скажем далее), что органы действительного МСУ должны располагаться для населения в пределах «пешеходной доступности».

Конституция РФ после недавних поправок уже не провозглашает обязательное осуществление МСУ в городских и сельских поселениях (статья 131), но налагает запрет на ограничение прав МСУ (статья 133), а ликвидация МО в поселениях района есть самое настоящее ограничение прав МСУ. Получается, что реализация ст.13 ФЗ о МСУ означает властное присвоение полномочий, по существу – захват власти.

Статья 131 также определяет, что структура органов МСУ определяется населением самостоятельно и изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий. Недавние поправки в Конституцию по отношению к тому, как надо понимать самостоятельность населения и учёт его мнения («в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом»)  не должны лишать смысла слова «самостоятельно» и «учёт мнения населения».

Понятно, что поправки в закон о МСУ противоречат Конституции РФ. Не допускает она лишать городские и сельские поселения осуществления МСУ в своих границах в статусе самостоятельных МО.

Тогда как при новой редакции закона о МСУ это допускается; причём, население можно об этом и не спрашивать (решение принимают депутаты), а спрашивать (проводить референдум) можно только о структуре органов вновь образованного МО и только при наличии соответствующей инициативы жителей.

Результат внедрения этих поправок – обвальное сокращение МО, следствием которого становится снижение возможностей жителей в сфере организации МСУ. Как выразился один из критиков, «эта реформа – очередной механизм по закатыванию в асфальт МСУ».

Эксперты называют поправки «удобным для регионов способом красиво похоронить давно лежащего покойника – местное самоуправление» и «окончательно встроить его в вертикаль власти»

(Газета «КоммерсантЪ», № 23 от 08.02.2019, стр. 5).

Более того, есть основания полагать, что жизнь населения, особенно в маленьких поселениях, только ухудшится, так как основной удар реформы нацелен на массовую ликвидацию МО в городских и сельских поселениях. Люди утрачивают последние возможности решать свои общественные дела и попадают в прямую зависимость от органов МСУ, которые будут значительно от них удалены.

В России повсюду происходит становление муниципальных округов, и никаких референдумов проведено не было. Население лишают конституционного права на МСУ в границах городских и сельских поселений. Налицо – властное присвоение полномочий, по существу – повторюсь: захват власти, который в соответствии с частью 4 статьи 3 Конституции РФ преследуется по уголовному закону.

В Ленинградской области идёт аналогичный разгром МСУ.

Губернатор Александр Дрозденко с самого начала исполнения своих полномочий, не глядя на действующую в то время редакцию ФЗ о МСУ, чистосердечно признался ( https://www.proza.ru/2012/08/14/1317 ), что его не устраивает выстроенная двухуровневая система МСУ. И сразу же приступил к реализации заявленной им новой реформы МСУ, третьим этапом которой он объявил переход на одноуровневое муниципальное управление, на уровень муниципальных районов.

Так, по представлению Дрозденко, в Ленинградской области в статусе МО должны остаться только муниципальные районы. При этом законность подобных реформ его нисколько не волновала.

То есть, с самого начала исполнения своих обязанностей губернатор Дрозденко предложил вернуться почти к тому местному самоуправлению, что у нас было при губернаторе Белякове. Только ещё более «урезанному». Какое местное самоуправление тогда было, я прекрасно помню, и это описал –     https://proza.ru/2012/07/04/80 .

Нижний уровень, сказал губернатор, мешает ему «управлять» областью: мол, слишком разными и слишком самостоятельными являются органы МСУ на нижнем уровне. «С какими бы сложностями не проходила реформа местного самоуправления, но она нужна – и в политическом, и в экономическом, и в социальном плане», – подчеркнул Александр Дрозденко. «Её главная цель – сделать местную власть эффективней, доступней и прозрачней».

То есть, губернатор считал, что, в очередной раз отдалив местное самоуправление от населения, он получит местную власть более «доступной и прозрачной»?

Вот на вопрос журналиста, чем мешает губернатору местное самоуправление, он отвечает: «Тем, что государственная власть в регионе при нынешней системе местного самоуправления не может быть эффективной… Главам самоуправлений нечего сказать жителям. У них нет денег, чтобы решать проблемы населения…. Сегодня я, губернатор, не могу быть уверен, что мои решения будут исполнены на уровне муниципальных образований. Мне надо в случае любого, самого рядового распоряжения пробиваться через два уровня самостийности: районный и местный. Попробуйте пробиться через две закрытые двери. Такая система власти не может быть эффективной. Она не может давать адекватный отклик на запросы жителей. Конечно, у меня есть финансовые рычаги давления. Но начинать работу с того, чтобы всех строить, душить, казнить – это неправильно. Должен быть логичный механизм управления, а не карательные меры».

Из данного выступления можно сделать вывод, что, во-первых, губернатору проще при меньшем числе муниципалитетов осуществлять непосредственный контроль (муниципалитетами он не управляет, а лишь регулирует и контролирует их деятельность). Это очевидно. Но это не имеет никакого отношения непосредственно к существованию самого местного самоуправления. Нельзя по существу уничтожать местное самоуправление только потому, что губернатору сложнее осуществлять регулирование и контроль.

Во-вторых, он считает, что муниципалитеты должны быть самодостаточными. Но это неочевидное требование. Всегда будут так называемые «спальные» территории. Это требование выгодно лишь губернатору, чтобы не выделять дотации. Гораздо проще объединить территории и «размазать» собираемые налоги. Но при этом уничтожается непосредственное местное самоуправление.

Губернатор также отмечает: «Самодостаточные муниципалы первого (низшего) уровня начинают чувствовать себя независимо, самостийно. С одной стороны это хорошо, с другой – это вызывает трудности в управлении. Не всегда позиция глав муниципалитетов первого уровня совпадает с позицией Правительства области и главы администрации района…. В Ленобласти 220 муниципалитетов, которыми не так просто управлять».

В этом выступлении нет логики. Губернатор, задумав реформу местного самоуправления, одним из её мотивов провозглашает необходимость самодостаточности муниципалитетов. Но тут же говорит о том, что это вызывает трудности в управлении (хотя, как я уже отмечал, он муниципалитетами не управляет, а лишь регулирует и контролирует их деятельность). Что касается нехватки доходов, то, как я уже отмечал, это не может быть обоснованным требованием для укрупнения муниципальных образований. Проводить реформу только для того, чтобы не платить дотации?

Таким образом, мы видим, что такая реформа ничем не обоснована. Она выгодна лишь губернатору, для того, чтобы ему было проще «управлять». Сила же любой власти – в её способности решать проблемы населения.

Интересно, что по существу, как я уже отмечал, реформа губернатора Дрозденко направлена против той реформы, которую провёл принятием нового закона о МСУ в своё время президент Путин, установивший двухуровневую систему местного самоуправления. Но в то время гарант Конституции промолчал, а сейчас утверждением поправок в закон о МСУ он открыл путь для подобных «реформ».

И опять мы наблюдаем всё ту же российскую беду: начинать реформы, не имея надлежащего обоснования. Вся современная действительность нашей страны, начиная с 60-х годов прошлого века, а особенно в последние 40 лет, это подтверждает. И понятно, что все нынешние проблемы – не в системе местного самоуправления, а в социально-экономическом строе.